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完善司法责任 创新监管机制
2017-06-20 15:12:52 来源: 作者: 【 】 浏览:758次 评论:0

完善司法责任 创新监管机制

 

——广东梅州中院关于司法责任制背景下案件质量监督管理的调研报告

 

核心提示:为加强司法责任制背景下案件质量监督管理,努力实现“让审理者裁判、由裁判者负责”,广东省梅州市中级人民法院专门成立课题组,对司法责任制背景下案件质量监督管理进行调研,深入分析存在的问题和原因,并有针对性地提出了建议。

一、梅州法院案件质量情况

2013年至2016年,梅州全市法院受理各类案件分别为21471件、19638件、22320件、24143件,结案率分别为99.83%、98.8%、95.86%、97.23%。其中梅州中院受理各类案件分别为3587件、3397件、3975件、4145件,结案率分别为98.9%、99.4%、98.77%、98.7%。

1.案件质量整体较好。

梅州全市法院2013年20项指标整体值均在广东省法院参考目标值范围内。2014年17项核心指标中有1项未达到参考值范围。2015年和2016年12项核心指标有1项未达到参考目标值范围。2013年至2016年,全市法院一审判决案件改判发回重审率、信访投诉率有所上升。(见图1)

2.基层法院案件质量有所下降。

2013年至2016年,梅州中院发改基层法院上诉案件分别为109件、151件,229件、309件,分别占上诉案件的12.3%、13.5%、17%、20.3%,呈逐年上升趋势(见图2),民商事案件占发改案件数量八成左右。2013年至2016年,省法院发改梅州中院上诉案件分别为6件、3件、5件、7件,分别占上诉案件的10.17%、4.11%、13.51%、6.48%,梅州中院案件质量整体保持稳定,优于基层法院。

3.基层法院之间案件质量差别较大。

8个基层法院中,3个基层法院案件质量较好,各项案件综合质量监控指标运行平稳。而个别基层法院案件质量较差,多项指标多次不达标。

二、案件质量监督管理存在的主要问题

1.职能弱化:监督管理职能未充分发挥。

审判业务部门和审判监督管理部门各管各家,没有高效稳定的监管链条。上下级审管部门指导不畅,上级审管部门的业务指导特别是审判执行态势分析还未延伸到下级审管部门。

2.手段不足:监管手段难适应监管新形势。

案件评查存在走过场倾向,重程序轻实体现象普遍,多在程序瑕疵、法律文书差错等表层、外围问题上做文章,对实体性问题很少深入进行。开展的专业庭审评查案件数量较少。

3.机制不全:机制滞后尚待完善。

对审判管理部门与业务部门、纪检监察部门的关系、管理衔接、监督制约没有配套的制度规范。事中监管机制不足,信息化监管、庭审评查等事中监管方式运用得不多。责任追究机制不健全。

三、案件质量监督管理存在问题的主要原因

1.思想根源:对案件质量监管的认识不到位。

个别法院审判管理仍沿用“粗线条”管理模式,仍习惯于以日常汇报为中心,以部门总结为决策参考;一些法官对监督管理存在消极负面情绪,认为案件质量监管是走形式、做表面文章;一些法官认为监管就是对自己同事下手、“多管闲事”。

2.体系设计:科学性系统性不完善。

案件质量监管体系主要面向法院和法官自身,存在不能及时反映公众对审判工作的客观评价的问题。考评异化促生机会主义,导致被考核对象走机会主义线路。“错案”标准界定模糊,对于如何区分主观过错与认识偏差、自由裁量权与发改案件关系等,缺乏可操作性。

3.制度整合:整合度差偏离职能定位。

梅州市两级法院审委会总结审判工作经验、统一裁判尺度的职能较少体现。统一裁判尺度的工作力度不足,仍延续培训、座谈会的传统模式,统一标准往往在发现问题后才出手,很少开展针对可能出现法律适用问题的预防性工作。

4.审判资源:流失大直接制约成效。

全市基层法院优秀审判人员流失严重,2013年至2016年,全市基层法院共有86个中央政法编制干警调离或辞职,其中不乏审判业务骨干。全市两级法院审判辅助队伍建设滞后,审判辅助团队保障低、稳定性差。

四、司法责任制对案件质量监督管理的影响

1.难点:审判权下放如何监管。

司法责任制“去行政化”,取消了院庭长通过行政层级行使全面监管案件的权力,办案法官的拘束性大为减小。同时,法官独立行使审判权并不等于“放任”“任性”行使审判权,案件监管权的方式应当随势而变。

2.关键:紧缺员额下如何保证案件质量。

上级法院确定梅州法官员额比例仅为24.78%,全市法院75%以上的法官不能入额。员额分配以案件数量为主导因素,未充分考虑梅州地处山区,面广线长,山高路远,交通不便,审判工作所需司法成本及司法资源较大,司法辅助队伍建设严重滞后的现状。部分基层法院主要由院庭长、极少数副庭长组成新审判队伍,每个人民法庭只保留1个法官名额,现有法官员额数量无法满足审判工作的实际需要。

五、司法责任制背景下改进案件质量监督管理机制的建议

完善案件质量监管的主要思路是:遵循司法规律,适度渐进放权,完善司法责任,创新监管机制。

1.宽严有别平稳过渡,分类适度逐步放权。

要建立平稳有序放权机制,对疑难、复杂新型案件探索建立平权型审判团队,合议庭成员需要共同参与阅卷、庭审、评议、签署法律文书等案件审理的全过程,共同对案件认定事实和法律适用负责,改变 “普通合议制”下“名合实独”的流弊。

2.“点线面”全面监管,保障院庭长监管权。

要建立“点线面”的正面清单,主要包括“面”上的整体事务性主持、“线”上的程序事项审批、“点”上的个案监督。要建立不得过问干预的负面清单,院庭长不得超越职权范围或规定程序,干预过问合议庭案件、不得跨主管部门过问案件情况、进展,不对自己未参与合议庭、审委会、专业法官会议的案件发表倾向性意见、批转材料等。要建立留痕监管的平台,对监管过程要实现全程留痕,双向记录。对运用信息化手段可以完成的监管程序,要尽快实现网上监管。

3.系统严密高效监管,完善审管审监职能。

要厘清审判监督管理职责,集中精力把握好重点岗位和重要案件,监督好审判管理活动的重要流程和重要环节。要畅通监管网络,审管部门既要发挥枢纽平台作用,把院党组的管理思路、决策等分解、部署到业务庭,积极督促落实,又要对业务庭的管理措施、进展、水平等分析评估,努力使各个层级、各个环节的管理形成合力。要建立重点监察对象制度,对责任心不强、业务能力不过关、司法作风不正的司法人员,建立重点监察对象名单公示制度。对监察期内,再次发生重点监察事由的,通过批评教育、诫勉谈话、延长监察期限、调离工作岗位、退出法官员额等形式严肃处理。

4.保障有力追责有据,构建权责利统一体系。

要坚决保护法官依法履职,要把《保护司法人员依法履行法定职责规定》具体化、制度化,实施有力、保障到位、令行禁止,旗帜鲜明为公正司法的干警撑腰。要建立公平绩效考评机制,绩效考核要与法官收入、晋升、奖惩挂钩,逐步实现法官评价机制、问责机制、惩戒机制、退出机制的有效衔接。

5.强化监督提升实效,规范案件评查核查。

要加大庭审评查力度,建立庭审评议制度,庭审评价意见只作为参考依据,不得影响庭审正常运作和合议庭合议结果。要建立交叉评查、第三方评查机制,探索引入专业第三方评查机制,邀请与案件无利害关系的律师、法学专家学者等专业群体参与评查,强化监督。要加大问题整改力度,引导法官总结经验教训,防止问题重犯。

6.整合标准审慎发改,倾力统一裁判尺度。

要审慎发改涉自由裁量案件,对自由裁量权的审查以是否滥用自由裁量权为标准,对尚未纳入量刑规范化的犯罪类型,在自由裁量权范围内需要改判的,应当充分说明、合理论证。要推广书面指导机制,建立二审案件发回改判或重审及再审案件分析研判制度、典型案例通报制度。要探索“一支笔”签发制度,对延长、扣除审限,中止审理,免交、缓交诉讼费,财产保全等程序性事项,探索试行由院长授权一个入额副院长签发,杜绝各类“隐性”超审限及标准不统一现象。

7.指导审判统一标准,再定位审委会功能。

要完善审委会组织建设,推进非领导职务法官进审委会的改革,严格选拔专业素质高、履职能力强的一线办案法官进入审委会,进一步保证审委会的专业性和独立性。要建立审委会委员履职考评和内部公示机制,建立审委会决议的督办、回复和公示制度。要强化审委会统一法律适用功能,逐步缩小审委会讨论案件的范围。要健全审委会讨论、指导案件机制,对重大、疑难、复杂的案件,可以报请审委会参与案件庭审观摩、阅卷或者直接由审委会委员组成合议庭审理案件。

8.借鉴创新保驾护航,用好专业法官会议。

要建立完善专业法官会议,在制度设计上从宽到严、先易后难。专业法官会议讨论案件的范围先宽后窄,专业法官会议组织可以经由刑事、民事、行政扩展到执行、立案监督各专业领域的专业法官会议。要建立上下级法院专业法官会议的联动机制,下级法院对法律适用认为有必要请示上级法院的,可以提请上级法院专业法官会议讨论,讨论结果供下级法院参考。下级法院对类案的法律适用与上级法院存在争议时,可以提请上级法院召开上下级法院专业法官联席会议。

9.优化审判资源配置,打造精干辅助队伍。

要实现审判辅助人员待遇正常增长机制,确保审判辅助人员招得到、留得住。要优化审判辅助资源,对审判辅助资源进行集约化、分类化管理,让法官回归裁判者角色。要建立有序交流机制,符合条件的聘任制书记员可以交流到法官助理序列,符合条件的法官助理通过遴选可以交流到法官队伍。对未入额参与办案的法官,要在职级晋升、评优评先等方面予以适当倾斜。

(课题组成员:刘思彬  朱杭基  周展明  杨立荣  巫乐庭  王  妍)

 

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