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法律中的“管制”
2020-05-11 09:16:49 来源: 作者: 【 】 浏览:206次 评论:0

来源: 学习时报 2020-04-16 15:21

  作者:潘波

     20191223日,十三届全国人大常委会第十五次会议审议了《出口管制法(草案)》。这意味着,此前由6部相关行政法规组成的出口管制体系正式进入立法阶段。那么,“管制”的内涵应如何界定?

  管制的词义

  管制在词典里有两个意思,一是刑罚种类之一,二是强制管理。在法律法规和国家机关日常工作中,管制主要集中在两个领域,即作为刑罚类型的管制和作为行政管理行为的管制。在刑事司法领域,管制是《刑法》明确的刑罚类型,即对罪犯不羁押在监狱、看守所等执行场所中,但限制其一定自由,依法实行社区矫正。判处管制的罪犯仍在原工作单位或者居住地工作、劳动,不中断正常的社会交往,在劳动中同工同酬。

  在我国经济学、法学等专业学术研究中,管制与监管、规制等概念较为接近,都指行政机关依法对市场、社会实施的干预行动,通过对某些主体及其行为采取必要的监督管理措施,克服市场失灵的缺陷,维护社会公共利益。这里分析的是行政机关日常工作中而非学术研究中的管制,两者有相似之处,也有明显区别。

  行政机关工作中的管制

  行政机关在履行职责时,会根据实际情况依法采取必要的管理、控制措施,常见类型有以下几种。

  交通管制。包括地面、水域、空中交通管制。地面交通管制,如根据《道路交通安全法》第40条,遇有自然灾害、恶劣气象条件、重大事故等情形,采取其他措施难以保证交通安全时,公安交通管理部门可以实行交通管制。空中交通管制,亦称飞行管制、航空管制,如《通用航空飞行管制条例》第5条规定:“飞行管制部门按照职责分工,负责对通用航空飞行活动实施管理,提供空中交通管制服务”。

  公共安全管制。管制对象一般是枪支、爆炸品等可能引发公共安全事件的危险物品。如根据《反恐怖主义法》第22条,对管制器具、危险化学品、民用爆炸物品,有关行政机关根据需要,在特定区域、特定时间可以决定对生产、进出口、运输、销售、使用、报废实施管制,可以禁止使用现金、实物进行交易或者对交易活动作出其他限制。再如,《枪支管理法》第3条规定:“国家严格管制枪支”;第29条规定:“县级以上地方各级人民政府公安机关可以对局部地区合法配备、配置的枪支采取集中保管等特别管制措施”。

  出口管制。201912月全国人大常委会法工委向社会公开征求意见的《出口管制法(草案)》及其说明对出口管制的涵义作了界定,即“一国为履行防扩散等国际义务、维护国家安全和发展利益等目的,对核、生物、武器等特定物项的出口采取禁止或者限制性措施”。从世界范围看,多数国家都通过建立审查、限制措施,防止特定的物品、技术流通或扩散至有关国家和地区。实行出口管制的物品包括战略物资、武器装备、先进技术、历史文物等,如根据《核出口管制条例》第3条,国家对核出口实行严格管制,严格限制铀浓缩设施、设备等物项及其相关技术、材料的出口。

  此外,行政机关中还会根据实际情况,依法实施土地用途、应急救援、无线电等领域的管制。如《严重破坏性地震应急条例》第35条规定:“因严重破坏性地震应急的需要,可以在灾区实行特别管制措施”,并明确了有权决定中断干线交通、封锁国境等管制措施的机关。

  行政机关实施管制的特点

  管制目标强调安全性。安全是管制的首要目标,包括国家安全、公共安全、产业安全、交通安全等。如《领海及毗连区法》第1条规定:“为行使中华人民共和国对领海的主权和对毗连区的管制权,维护国家安全和海洋权益,制定本法”;《无线电管制规定》第3条规定:“根据维护国家安全、保障国家重大任务、处置重大突发事件等需要,国家可以实施无线电管制”。再如,根据《飞行基本规则》第29条,飞行管制的基本任务都围绕安全目标,包括:监督航空器严格按照批准的计划飞行,禁止未经批准的航空器飞入空中禁区,防止航空器相撞等。

  管制方式体现多样性。行政机关实施管制,是通过行政规划、许可、命令、检查、调查、征收、处罚、强制等具体措施来落实的。行政机关一般不会同时使用这些措施,有时候只需其中一两种措施即可以实现预期目的。如果出现法定情形,或者采取的措施没有达到效果时,则要多种手段并用,打“组合拳”。如根据《无线电管制规定》第8条,有关主管部门可以采取的管制措施有:清查、检测、限制使用无线电台(站)及有关设备,监测电磁环境,采取电磁干扰等技术阻断措施。再如,根据《草原防火条例》第22条,出现高温、干旱、大风等高火险天气时,地方政府应当将有关区域划为草原防火管制区,规定管制期限,禁止一切野外用火;进入管制区的车辆,应当取得有关部门颁发的草原防火通行证。

  管制权力突出强制性。管制不是通常意义上的监督管理,是强制性极其明显的控制性监督管理。法律法规在规定一般的管制措施时,往往都会配置相应的法律责任和制裁惩戒措施,这是管制措施“组合拳”的重要内容。如《土地管理法》第4条规定:“国家实行土地用途管制制度”,提出的具体措施包括编制土地利用总体规划,规定土地用途,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量等,同时在第七章“法律责任”部分,规定了相应的行政处罚、处分、刑罚措施。再如,出口管制的措施包括出口商品专营、发放出口配额许可证、征收出口关税等。一般来说,出口商要在许可申请材料中如实填写拟出口商品的名称、数量、目的地、用途等信息,并附相关证明文件,主管机关经审查后作出许可决定方能出口。如果出口商弄虚作假,主管机关则可以依法启动检查、调查程序,一旦查实,则依法采取扣留、封存等行政强制措施,必要时还要依法实施行政处罚;构成犯罪的,还要移送司法机关追究刑事责任。

Tags:法律 管制 责任编辑:admin
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